基础测绘是为经济建设、国防建设和社会发展提供测绘地理信息的基础性、公益性事业,为国民经济建设各方面提供测绘基准、基础地理信息数据、测绘与地理信息技术服务的任务,关系着国家安全和利益,是精准掌握国情国力、提高管理决策水平的重要手段,是信息化基础设施建设不可或缺的组成部分,是保障经济社会可持续发展的基础性工作。根据自然资源部关于全国基础测绘“十四五”规划编制及省自然资源厅关于开展基础测绘“十四五”规划编制的相关要求,襄阳市自然资源和规划局非常重视此项工作,迅速响应对相关工作进行了安排部署,成立了规划编制专班统筹全市编制工作。2020年8月启动了《襄阳市基础测绘“十四五”规划》(以下简称《规划》)的编制工作,经过前期准备、成立专班、调研座谈、问卷调查、考察学习、文本编制、讨论交流、征求意见、专家评审等程序,目前已形成规划成果,为方便有关单位加强对《规划》的理解和把握,现就规划编制情况作以下说明:

一、规划编制背景

2021年是我国全面建设小康社会开启新征程的开局之年,是测绘融入自然资源体系第一个五年规划,《全国基础测绘中长期规划纲要(2015-2030年)》进入关键实施期,《湖北省基础测绘“十四五”专项规划》出台,我市基础测绘发展环境发生重大变化,为进一步加强基础测绘对国民经济和社会发展的支撑作用,对接我省基础测绘“十四五”规划和我市国民经济和社会发展“十四五”规划,落实好上位规划任务同时结合我市实际情况,市自然资源和规划局按照《中华人民共和国测绘法》、《基础测绘条例》、《自然资源部办公厅关于印发<全国基础测绘“十四五”规划编制指南>的函》(自然资办函〔2019〕1914号)、《省自然资源厅关于全面开展省市县三级基础测绘十四五规划编制工作的通知》(鄂自然资函〔2020〕333号)、《襄阳市政府办公室关于开展全市“十四五”市级专项规划编制工作的通知》(襄政办函〔2020〕29号)、《关于开展襄阳市基础测绘“十四五”规划编制工作的通知》(襄自然资发〔2020〕71号)等法律法规及文件的精神开展《规划》编制工作。

二、规划编制情况

为编制好《规划》,主要做了以下几个方面的工作:

(一)制定工作方案

根据《省自然资源厅关于全面开展省市县三级基础测绘“十四五”规划编制工作的通知》(鄂自然资函〔2020〕333号)和《市政府办公室关于开展全市“十四五”市级专项规划编制工作的通知》(襄政办函〔2020〕29号)要求,结合我市基础测绘工作实际和发展需要,制定工作方案,要求各县市及时启动规划编制相关工作,落实规划编制经费,按程序确定规划编制技术单位。明确了规划编制的基本思路、工作路径、主要任务、预期成果和各阶段时间节点,同时为落实规划编制工作,制定了相应的保障措施。

(二)组建规划专班

市自然资源和规划局领导高度重视,由局国土测绘科牵头,市测绘研究院、规划地理信息中心安排专人参与组建规划专班,负责开展评估分析、调查调研、课题研究、资料收集、文本编制、征求意见等组织实施和沟通协调工作。专班以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届四中、五中全会精神,根据省市相关要求,紧紧围绕襄阳市高质量发展的目标定位,积极推进《规划》编制工作。

(三)开展专题研究

以我市基础测绘发展现状为基础,全面深入分析测绘地理信息发展现状,认清襄阳市测绘地理信息发展的短板与不足,研究探索适应新体制下的新型测绘地理信息发展模式,科学制定测绘地理信息发展目标,提出襄阳市测绘地理信息事业发展建议,组织开展了《襄阳市测绘地理信息发展研究报告》专题研究,专题研究开展过程中,注重加强与规划进展的跟踪对接,及时吸收研究成果,努力做到课题与规划同步研究,同步转化。

(四)开展座谈调研

2020年8月至9月,规划专班面向全市测绘行业和市直相关单位开展《规划》前期调研工作,调研以发放调查问卷的形式开展,并形成《襄阳市基础测绘“十四五”规划面向测绘行业和市直相关单位调研报告》,经过统计分析,调查情况反映出我市基础测绘短板明显,对各职能部门信息化支撑较弱,技术创新、人才队伍建设跟不上经济和社会发展的步伐,由于数据壁垒和保密等原因没能充分发挥测绘数据产品价值等方面的问题,在《规划》中已妥善安排解决办法。

2020年11月,厅国土测绘处组织相关人员赴浙江省自然资源厅调研学习。通过研讨交流、地市调研等方式,对浙江省新型基础测绘体系建设及基础测绘“十四五”规划编制情况等进行了深入了解,实际领会了浙江在基础测绘工作中政策的开放与灵活,干部敢创新、善创新的精神,调研了浙江省基础测绘工作好经验好做法,提出了下一步工作建议,在《规划》中已积极部署相关任务。

2020年8月-12月在市直各部门及县市区开展座谈调研工作。

2020年12月赴武汉、咸宁开展基础测绘及新型基础测绘调研。根据座谈调研情况,专班对《规划》进行了反复修改,内容得到不断充实完善。

(五)征求各方意见

2021年1月-2月完成文本初稿,3月-4月研究讨论并征求相关部门意见。《规划》编制过程中,注重听取并采纳各方建议,增强规划的科学性、针对性和可行性。《规划》初稿完成后,专班积极与市发改委对接,开展了应急测绘和信息化专题座谈,走访了市城建局,并与局属相关科室进行深入交流,经过多轮征求意见,大部分合理的建议都被采纳,部分意见未被采纳,我们也与相关单位做了沟通解释,并取得共识。

(六)开展规划对接

与《全国基础测绘中长期规划纲要(2015-2030)》衔接。《规划》主要任务中对《全国基础测绘中长期规划纲要(2015-2030)》提出的现代化高精度测绘基准体系、基础地理信息资源建设、地理信息数据获取技术装备、地理信息公共服务、时空信息平台建设等中期任务结合我市实际做了具体安排。

与《湖北省基础测绘“十四五”规划》衔接。根据省市基础测绘规划提出的任务,以上位规划为引领,结合本地区经济和社会发展基本情况明确了基础测绘发展目标和任务,主要包括健全测绘地理信息体制机制、优化现代测绘基准、提升测绘数据产品供给能力、深化测绘地理信息服务与应用、加强测绘技术创新、完善应急测绘保障体系。既是对上位规划的落实,也是结合地方经济社会发展的需求提供具体的基础测绘及地理信息服务支撑。

与市级相关规划衔接。充分研究了《襄阳市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》,分析“十四五”规划发展面临的新形势和新需求,明确规划重点和方向,与相关领域规划编制工作进行了衔接,结合我市今后五年在经济社会发展等方面重点工作,特别是城镇空间布局、基础设施建设、生态环境保护、乡村振兴、数字化政府等方面的规划,对《规划》的空间范围、任务安排等进行了优化。

三、规划思路和主要内容

(一)规划思路

回顾我市基础测绘“十三五”期间取得的成绩和存在的问题,就政策环境、部门职责、技术发展等方面梳理了基础测绘“十四五”时期面临的发展形势,制定了发展目标和主要指标,结合我市基础测绘的特点,分析形成了我市基础测绘“十四五”时期的主要任务,针对性地提出了重点工程,制定了保障措施,确保《规划》落地实施。

(二)主要内容

《规划》的主要内容分为六个部分。

1. “十三五”回顾。全市基础测绘工作紧紧围绕市委市政府重大战略、重大工程和重大基础设施建设,完成了一系列基础测绘城建计划项目和信息化项目,测绘地理信息事业取得了长足发展,为全市经济社会发展提供了有力的基础地理信息支撑。经统计,全市拥有测绘资质单位59家,从业人员1413人,五年间测绘服务总值共8.43亿元,其中事业单位测绘服务总值5.44亿元,企业单位测绘服务总值2.99亿元。但基础测绘数据资源建设、服务水平、保障能力与新时期襄阳市经济社会高质量发展需求之间还存在一定差距。

2. “十四五”时期面临的发展形势。当前我市正处于建设省域副中心城市、汉江流域中心城市和长江经济带重要绿色增长极,引领“襄十随神”城市群一体化发展,加快打造长江中游、中原、成渝、关中平原“四大城市群”融合互动的战略链接,争当全省高质量发展和中部地区崛起排头兵的关键时期,测绘工作要准确把握“支撑自然资源管理,服务生态文明建设,支撑各行业需求,服务经济社会发展”(以下简称“两服务、两支撑”)的根本定位,充分利用基础测绘技术和成果为自然资源调查监测、不动产登记发证和国土空间规划等自然资源管理业务提供坚实、精细服务保障。

3. 总体要求。准确把握基础测绘“两服务、两支撑”定位,以满足全市的经济社会发展和生态文明建设需求为导向,进一步增强基础测绘管理能力、成果供给能力、创新能力、服务能力、安全保障能力“五个能力”建设,以基础地理信息获取实时化、数据资源多样化、数据治理智能化、社会服务精细化为目标,扩大数据覆盖范围、丰富数据资源、加快更新频次、深化服务应用,到2025年,初步建立适应我市高质量发展新常态的新型基础测绘体系,使得我市基础测绘处于全省领先水平。

4. 主要任务。《规划》的主要任务有:健全测绘地理信息体制机制、优化现代测绘基准、提升测绘数据产品供给能力、深化测绘地理信息服务与应用、加强测绘技术创新、完善应急测绘保障体系。

5. 重点工程。一是现代测绘基准体系建设工程,进一步完善城市平面和高程控制网,推进似大地水准面精化襄阳市域全覆盖,开展测量标志巡查,建设全市统一的“互联网+”举证及在线管理平台。二是基础地理信息资源建设工程,进一步提升基础地理信息资源供给能力,逐步实现数字线划图(DLG)全覆盖与更新,完善全市基础遥感影像获取机制,拓展遥感影像类型,制作襄阳市公共地图产品,丰富服务内容。三是新型基础测绘试点及应用工程,开展建筑物及地下空间信息调查,开展城市主干道路附属管网更新及管线数据三维化工作,建立城镇开发边界范围内实景三维模型,推进地理实体建设工作。四是时空大数据平台建设工程,制定时空地理信息数据标准和地理信息共享服务标准,加快自然资源等专题数据治理工作,促进数字城市地理空间框架向智慧城市时空大数据平台的升级发展,推动天地图·襄阳更新与应用。五是“测绘+”自然资源融合应用工程,开展自然资源调查统一调查与评价和地理国情监测,搭建无人机平台,实施智慧林业管理平台建设。六是测绘技术创新工程,开展新型基础测绘体系、敏感数据脱密技术体系、遥感影像自动化变化检测分析等研究。七是应急测绘保障服务工程。应急测绘预案和应急测绘数据库建设,地质灾害常态化监控与预警试点建设。

6. 保障措施。包括加强组织领导,保障经费投入;夯实安全基础,织牢防控体系;加强科技创新,提升工作效能;重视人才培养,强化队伍建设;加强测绘宣传,营造良好氛围五个方面。提出将基础测绘主要任务和重大工程分解落实并严格实施,纳入各级目标管理,建立全市基础测绘工作统筹组织机制,建立市、县两级政府“分级管理、共同投入、统筹实施”的有效机制;高度重视地理信息安全工作,建立安全运行维护规范,推进全方位、多层次、一致性地理信息安全技术防护体系建设;创新新型基础测绘产品形式、服务方式,拓宽服务领域,发展地理信息产品个性化定制服务,大力提升基础测绘工作效能;进一步完善测绘人才培养、作用发挥和评价制度;加大测绘工作宣传力度,使各级政府更加重视测绘工作,有关部门更加支持测绘工作,社会各界更关心测绘工作。

(三)成果内容

根据《湖北省市县基础测绘“十四五”规划编制导则》的相关要求《规划》编制成果内容主要包括:规划文本、规划图件、发展研究报告、调研报告、编制说明等。

1.规划文本内容主要包括:总则、“十三五”基础测绘工作情况、“十四五”时期面临的发展形势、总体要求、主要任务、重点工程、保障措施、附则。

2.发展研究报告主要前言、主要成就及存在的问题、发展形势分析、发展对策建议、附图附表等。

3.调研报告主要包括行业及市直部门调研报告和其他地市调研学习情况。

4.编制说明主要是对规划编制情况和相关内容进行了阐述。

四、名词解释与缩略语

4D产品:指DLG(数字线划图)、DEM(数字高程模型)、DOM(数字正射影像图)、DRG(数字栅格地图)。

DLG(数字线划地图):现有地形图上基础地理要素分层存储的矢量数据集。数字线划图既包括空间信息也包括属性信息,可用于建设规划、资源管理、投资环境分析等各个方面以及作为人口、资源、环境、交通、治安等各专业信息系统的空间定位基础。

DEM(数字高程模型):数字高程模型是以高程表达地面起伏形态的数字集合。可制作透视图、断面图,进行工程土石方计算、表面覆盖面积统计,用于与高程有关的地貌形态分析、通视条件分析、洪水淹没区分析。

DOM(数字正射影像图):利用航空相片、遥感影像,经象元纠正,按图幅范围裁切生成的影像数据。它的信息丰富直观,具有良好的可判读性和可量测性,从中可直接提取自然地理和社会经济信息。

DRG(数字栅格地图):数字栅格地图是纸制地形图的栅格形式的数字化产品。可作为背景与其他空间信息相关,用于数据采集、评价与更新,与DOM、DEM集成派生出新的可视信息。

地理实体:是现实世界中具有共同性质的自然或人工地物,是具有社会经济意义的最小地理单元。地理实体是新型基础测绘转型升级的一种产品,可以满足“一库多能,按需组装”的需求。地理实体是服务自然资源管理的技术手段,也是关联各部门、各行业数据的核心纽带。

2000国家大地坐标系:该坐标系是通过中国GPS连续运行基准站、空间大地控制网以及天文大地网与空间地网联合平差建立的地心大地坐标系统。2000(中国)国家大地坐标系以ITRF97参考框架为基准,参考框架历元为2000.0。

似大地水准面精化:似大地水准面只是用于计算的辅助面,与大地水准面不完全吻合,差值为正常高与正高之差。精确求定高程异常,则是对似大地水准面的精化。目前,陆地局部大地水准面的精化普遍采用组合法,即以GPS水准确定的高精度但分辨率较低的几何大地水准面作为控制,将重力学方法确定的高分辨率但精度较低的重力大地水准面与之拟合,以达到精化局部大地水准面的目的。

倾斜摄影:倾斜摄影技术是国际测绘领域近些年发展起来的一项高新技术,它颠覆了以往正射影像只能从垂直角度拍摄的局限,通过在同一飞行平台上搭载多台传感器,同时从一个垂直、四个倾斜等五个不同的角度采集影像,将用户引入了符合人眼视觉的真实直观世界。

实景三维产品:是指利用倾斜摄影技术或激光雷达技术真实恢复地表以及附着地物的形状、大小、颜色和位置信息的数字地图产品。

时空大数据平台:是基础时空数据、公共管理与公共服务涉及专题信息的“最大公约数”(简称公共专题数据)、物联网实时感知数据、互联网在线抓取数据、根据本地特色扩展数据,及其获取、感知、存储、处理、共享、集成、挖掘分析、泛在服务的技术系统。连同云计算环境、政策、标准、机制等支撑环境,以及时空基准共同组成时空基础设施,是智慧城市建设的重要空间信息基础设施。

新型基础测绘体系:以传统按尺度分级测绘向按实体属地测绘、多尺度数据库向无尺度地理实体素材库、全要素统测向权威机构提供权威要素、各自独立编码向统一唯一编码、专业队伍测绘向以专业队伍测绘为主多种方式辅助的测绘、固定产品提供向典型产品和按需组装与自动综合服务转变的基础测绘体系。

数字城市:以计算机技术、多媒体技术和大规模存储技术为基础,以宽带网络为纽带,运用遥感、全球定位系统、地理信息系统、遥测、仿真-虚拟等技术,对城市进行多分辨率、多尺度、多时空和多种类的三维描述,即利用信息技术手段把城市的过去、现状和未来的全部内容在网络上进行数字化虚拟实现。

智慧城市:IBM在《智慧的城市在中国》白皮书中,把“智慧城市”定义为这样一个城市:“能够充分运用信息和通信技术手段感测、分析、整合城市运行核心系统的各项关键信息,从而对于包括民生、环保、公共安全、城市服务、工商业活动在内的各种需求做出智能的响应,为人类创造更美好的城市生活”。“智慧城市”是当今世界发达国家在推进产业和城市信息化进程中的前沿理念和探索实践,是对现有互联网技术、传感器技术、智能信息处理等信息技术的高度集成,其大规模的应用将成为未来全球新的经济增长点之一。

基础地理信息:作为统一的空间定位框架和空间分析基础的地理信息。

测绘基准:测绘基准是为进行测绘工作所确定和建立的各类起算点、起算面及其相应参数的总称。包括大地测量参数、统一的起算面、起算基准点(即大地原点、水准原点和重力基点)、起算方位及其相应的设施等。中国已建立的测绘基准有:大地基准、高程基准、深度基准和重力基准。

测量标志:测量标志是标定地面测量控制点位置的标石、觇标以及其他用于测量的标记物的通称。是测绘部门在测量时建立和测量后留存在地面、地下或者建筑物上的各种标志。每一个测量标志都经过精确的测量、计算,求出它在地面上的平面位置和海拔高程数据。